2016年底，农业部发布《全国渔业发展第十三个五年规划2016-2020年）》，提出大力推进渔业供给侧结构性改革，加快转变渔业发展方式，提升渔业生产标准化、绿色化、产业化、组织化和可持续发展水平，提高渔业发展的质量效益和竞争力，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色渔业现代化发展道路。在配套保障措施方面，国家也相继出台政策，鼓励政府投资和社会资本合作投入现代渔业建设，促进多元化、多渠道渔业投融资格局的形成。

　　PPP模式作为我国基础设施和公共服务的重要提供方式，在提供项目资金来源的同时，为项目带来先进的社会管理经验。当前PPP模式在渔业资源化项目中运用较少，随着国家渔业转型升级大战略的实施，特别是用发展新型工业化的思路来发展现代渔业，促进水域滩涂资源向养殖大户、产业园区和龙头企业等新型经营主体集中，将有效推动渔业资源化项目中PPP模式的运用。

　　一、生态渔业资源化项目中PPP模式的运用分析

　　（一）生态渔业资源化利用的内涵

　　渔业在我国拥有悠久的历史，生态渔业则是强调合理利用渔业资源，维持生态平衡，同时增加水产品生产，促进渔区综合发展，带动渔区经济发展。

　　其生态系统包括生产链、加工链和销售链。

　　生产链上，强调渔业资源保护、水产养殖技术、苗种繁育技术，优化渔业资源保护基础设施投入，减少分散的个体化养殖对渔业资源的破坏，规模化、公司化运作渔业生产，采用立体混养、深水抗风浪网箱、工厂化循环水养殖等生态、高效、安全养殖模式。

　　加工链上，在捕捞环节，鼓励渔船及船用装备的更新、改造和升级逐步淘汰老、旧、木质渔船，实施新材料造船。鼓励龙头企业发展休闲渔业，如垂钓、捕捞体验。在加工环节，开展技术创新和调整产品结构，全面提升水产品加工工艺、装备水平。鼓励发展海洋生物制药、海洋保健食品、渔业休闲食品精深加工生产。

　　销售链上，大力发展“互联网+渔业”，推进水产品网上交易平台建设，加快发展渔业电子商务。鼓励企业加强水产品冷链物流体系建设。建设渔业文化街区，以文化艺术带动产业发展，实现销售升级。

　　（二）生态渔业资源化项目中PPP模式的适用条件分析

　　财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点”。财办金92号文列出了PPP模式的负面清单，不适宜采用PPP模式的“包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形”。从适用条件看生态渔业资源化利用项目满足PPP模式的条件：

　　1. 项目具有一定的公益性。生态渔业资源化项目中涉及渔业基础设施的建设和维护，生态资源的保护和管理等，这些公共设施和公共服务保证了项目的公益属性。

　　2. 项目具有运营内容。《中华人民共和国渔业法实施细则》规定“国家对捕捞业，实行捕捞许可制度。”“内陆水域的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放”。这一行政许可的存在使渔业资源化利用项目可通过使用者付费来回收项目的投资建设及运营成本。除了捕捞收入，使用者付费内容还包括渔业旅游，渔业信息化等。项目的盈利能力减少了政府对项目的补助，缓解财政压力。

　　3. 项目风险可合理分配。渔业资源化项目建设周期长，投资规模大，且水产品关系着食品安全，项目风险较大。PPP模式具有风险共担的特征，合理的项目风险分配，即可保证项目运行，又可增加社会资本的参与积极性。

　　二、生态渔业资源化项目中PPP模式的运用现状

　　（一）相关政策

　　农业项目（渔业）采用PPP模式运作，受到中共中央、国务院、国家发改委、财政部、农业部的鼓励和支持。相关支持的政策有：

　　1.2016年5月《农业部关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》

　　“坚持市场主导，强化政策支持。充分发挥市场在渔业资源配置中的决定性作用，建立现代渔业多元化投入机制。加大关键环节的财政投入，改善渔业基础设施和信息装备条件，更好发挥政策的引导作用。”

　　2.2016年12月农业部《全国渔业发展第十三个五年规划》

　　“鼓励政府投资和社会资本合作，引导城市工商资本及社会资金投入现代渔业建设，支持符合条件的渔业企业上市融资和发行债券，促进多元化、多渠道渔业投融资格局的形成。”

　　3.《国家发展改革委 农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号）

　　“健全配套政策体系，创新农业基础设施建设投入体制机制，大力推进农业领域政府和社会资本合作（简称PPP），提升农业投资整体效率与效益，为加快农业现代化提供有力支撑。”

　　“拓宽社会资本参与现代农业建设的领域和范围，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务。”

　　4.2017年中央一号文件

　　“创新财政资金使用方式,推广政府和社会资本合作,实行以奖代补和贴息”,“拓宽农业农村基础设施投融资渠道,支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营”。

　　5.2018年中央一号文件

　　延续2017年一号文件精神，2018年中央一号文件要求“充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴”。

　　6.财政部、农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）

　　“探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率”。

　　（二）生态渔业资源化PPP项目

　　在上述政策背景下，地方政府逐渐在渔业项目中推行PPP模式，截止2018年底，财政部政府和社会资本合作中心公开的PPP项目有6个,总投资达844890万元。项目大多在2017年发起，且多处于采购阶段，以可行性缺口补助的回报机制项目最多，主要的运作模式为建设-运营-移交（BOT）。

　　涌现的这批较为成功的案例,给渔业PPP模式带来宝贵的经验,为后续推进渔业项目PPP模式奠定坚实基础。

　　三、生态渔业资源化PPP项目运作

　　（一）运作模式

　　根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。

　　以渔业资源化PPP项目常用的BOT方式为例，通常政府授权农业局为实施机构，授权农业局下属单位作为政府出资代表，与社会资本方成立项目公司，项目公司负责本项目的投资、建设、运营等工作。合作期满后，项目公司将项目的所有权和经营权移交给区政府或其指定机构。

　　（二）项目内容

　　渔业资源化利用PPP项目内容包含项目建设内容和运维服务范围。

　　项目建设内容可包含但不限于：

　　1. 岸线整治及景观提升

　　按照为满足集渔船停泊避风、集散、冷藏加工、渔需品补给以及商贸、旅游于一体的功能需求，对涉及的岸线进行整治和景观提升。

　　2. 渔港码头建设工程

　　新建（扩建）渔港码头，设置不同级别吨位的泊位若干，码头区与仓储区等各区域的市政道路建设，确保渔业捕捞-冷冻-运输与渔业捕捞-鲜活销售等运输线路畅通。

　　3. 旅游休闲公园

　　开辟环湖（环海岸线）步道、自行车骑行道及座椅，为居民游客提供休憩、健身的慢生活场所，打造自然养吧式的湖滨公园。

　　4. 渔村特色观光

　　渔村特色观光在保护既有渔村格局、建筑的前提下，结合渔村渔业发展历史，打造渔业美食、渔业产业为一体的渔村特色观光区。主要建设内容为渔村特色观光的商铺、农家乐场所、鱼类产成品交易市场和休闲垂钓基地。

　　5. 仓储物流区

　　投资建设仓储物流冷库，打造冷链物流。

　　6. 水产品交易市场

　　投资内容包括农副产品卸货、加工、交易、配送、保鲜储藏用房，配套商务信息用房、水产品安全质量检验检测用房等。

　　7. 苗种繁育基地

　　包括鱼种培育标准化基地建设、鱼苗鱼种扩能实验室建设等。

　　8. 渔港停车场

　　建设若干社会停车场，位于以水产品为主的交易市场和农家乐美食广场周边。

　　9. 渔业智能管理系统

　　智能管理体系包括信息沟通系统、GPS信息监管及信息化管理系统、渔业资源数据库、水产品交易信息平台、智慧旅游服务系统。

　　运维范围包括但不限于：

　　1.基础设施维护

　　（1）海洋（湖泊）水资源的保护与管理；

　　（2）渔港码头及道路、绿化维护；

　　（3）旅游休闲公园日常维护；

　　（4）渔村特色观光民房的定期维修管理、道路养护；

　　（5）智能信息系统（渔业免费服务）的维护；

　　（6）苗种繁育基地运营维护。

　　2.经营范围

　　（1）水产品捕捞与销售；

　　（2）水产品深加工与销售；

　　（3）仓储物流中心经营；

　　（4）水产品交易市场商铺经营；

　　（5）旅游产品销售（游船经营、特色捕捞活动、垂钓活动）；

　　（6）渔业智能信息系统中的市场营销服务；

　　（7）停车场经营。

　　（三）项目收益

　　在渔业资源化利用PPP项目中，一方面要保证社会资本方能获得合理回报，另一方面也需要确保社会公众的利益。当前，渔业资源化利用PPP项目的回报机制主要为可行性缺口补助，当使用者付费不足时，政府通过资金或其他资源形式进行补助。充分挖掘项目潜在收益方式，可保障在政府付费很少甚至无付费的情况下，项目顺利实施。从SPV角度，项目收益方式包括：

　　1. 水产品经营。SPV通常是具有水产品经营能力的项目公司，生产部门负责专业捕鱼、护鱼，营销部门通过多种形式的市场营销，增加项目公司销售收入。

　　2.  以租赁形式回收投资。项目建设过程中会形成一部分经营性资产，可采用“多经营主体”的形式，SPV委托专业运营公司或个人（渔民）经营新增的经营性资产获得租金。

　　3. 拓展的经营范围。出开展基本的水产品经营外，在项目范围内拓展SPV经营服务范围，包括旅游景区的创收、旅游产品的打造，举办渔业赛事，渔具的销售等。

　　4.  服务政府收入。包括智能信息系统的运营维护，基础设施运营服务的收费。

　　四、相关案例

　　（一）惠安县崇武渔港及产业融合示范区PPP项目

　　惠安县崇武渔港及产业融合示范区PPP项目主体位于惠安县崇武镇。项目在陆域形成工程和围堤工程的基础上，主要建设包括水运工程（包括半月湾沙滩生态环境修复工程、崇武中心渔港（大岞港区、港关澳港区、港墘港区）岸线整治和景观提升工程、崇武中心渔港码头扩建工程、港墘避风锚地、小岞前内一级渔港工程）、市政工程（渔港经济区内市政道路、通港路、环岛北路、夜景照明）、城市开发工程（渔业提升建设区、城市建设示范区、滨海旅游服务区、经济区智能管理系统）及景观园林工程（渔村特色观光、中心渔港旅游休闲公园）。

　　项目采用BOT的运作方式。政府和社会资本方合作期限为23年，项目具备一定的使用者付费基础，但不足以弥补项目建设和运营成本。为了保障社会资本方投资的合理回报，政府将项目投资融资、建设、运营及维护等内容全部交给PPP项目公司，由政府根据项目的可用性（符合验收标准的公共资产）向社会资本支付可用性付费，根据项目运营维护状况（符合项目约定要求的公共服务）购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务。项目合作期满后，项目公司将符合要求的项目资产完全无偿移交给政府指定部门。

　　项目回报机制为“使用者付费+可行性缺口补贴”，对于非经营子项按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目的可用性（符合验收标准的公共资产）及其所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）。对经营部分，由项目公司自负盈亏，收入来源于旅游收入和商业门面出租的租金。

　　（二）大丰区斗龙港国家一级渔港综合开发项目

　　大丰区斗龙港国家一级渔港综合开发项目为江苏省盐城市的农业PPP项目，项目总投资141,200万元。该项目建设内容分为七大功能区域，功能区包括旅游服务区、渔/海文化旅游区、海洋风情旅游区、行政服务区、水产品码头及仓储区、滨水景观区和市政配套区。

　　项目采用BOT的运作方式。政府和社会资本方合作期限为28年，其中建设期为3年，运营期为25年。政府方授予PPP项目公司特许经营权，PPP项目公司负责斗龙港国家一级渔港项目的融资、建设，同时在特许经营期内负责本项目的运营，特许经营到期后将资产无偿移交给三龙镇人民政府或其指定的接收机构。

　　项目回报机制为使用者付费，该项目目前处于准备阶段。

　　（三）广东省湛江市吴川市博茂二级渔港建设工程PPP项目

　　项目位于广东省湛江市吴川市海滨街道的博茂、梅逢社区和大山江街道的良美社区之间。项目投资建设渔港中心区（管理及辅助区、培训中心、冷链物流园、冷藏加工区、水产交易市场、支持保障系统及码头前沿作业地带）、渔业休闲区、车辆集散区等配套设施。

　　项目采用BOT的运作方式。政府和社会资本方合作期限为12年，由社会资本方承担项目实施范围内的工程建设、融资、运营、维护服务。

　　项目回报方式为可行性缺口补助，目前处于采购阶段。