小微企业融资难题已是老生常谈，为了应对金融机构对小微企业“惜贷”现象，监管部门曾出台了“尽职免责”措施，如今这一措施遇到了现实的争议。

　　今年57岁的邹德力是中国工商银行丹东分行小企业贷款中心的一名基层信贷员，临近退休，却因6年前的一笔480万元贷款苦恼不已，他被以“违法发放贷款罪”追究了刑事责任。

　　但是这笔贷款已于2013年9月全部还清，且并未给银行造成不良和损失。银行在事后的自查中也认定，邹德力严格按照法律法规及银行相关规定，认真履行了审贷职责，在贷款调查中，他多次到借款企业实地调查，向企业法人、股东、出纳、工作人员了解企业生产经营情况，查看企业水电税凭证和工资状况。

　　邹德力被追究刑事责任，原因在于，彼时全国“钢贸骗贷”风波爆发，借款方小企业主王礼波向一家小贷公司借款“过桥”，在偿还银行贷款后，由于信贷政策收紧未获批复新贷款，致使小贷公司的借款无法还上。小贷公司在追索债权时，企业主王礼波因为骗取贷款和诈骗被追究刑责，邹德力及该行其他几名信贷员、信贷主任、审核员均受牵连。

　　邹德力于2014年7月被凤城市公安局调查，2017年5月被凤城市人民法院作出有罪判决，因犯违法发放贷款罪，被判处有期徒刑两年，缓期三年。邹德力不服上诉，检方则认为量刑过轻同时提起抗诉。2018年2月，丹东市中院将该案发回重审。2018年12月，凤城市法院再审一审仍作出同样的有罪判决。邹德力不服再提起上诉，2019年3月14日，再审二审正式开庭。

　　邹德力近日在接受21世纪经济报道记者采访时表示：“我认为这是一笔正常的贷款，我们银行和监管部门认定我没有任何违规，但被司法机构追究刑事责任了。折腾了五六年了，还没给出一个结果，我还是‘戴罪之身’。不过，我相信司法机关最终会给我公正的判决。”

　　尽管未被实质羁押，但这个案件给邹德力及其家庭造成了较大的影响。

　　小贷公司负责人佟大艳在接受21世纪经济报道记者电话采访时则表示：“就是银行违法放贷，银行员工和王礼波一起熊（蒙）我的钱，把我的钱拿去还了银行贷款。我是受害者，得利的是银行，现在损失的480万没处要去。”

　　企业伪造虚假材料申请贷款

　　邹德力提供给21世纪经济报道记者的一份由凤城法院2018年12月19日作出的、案号为（2018）辽0682刑初68号判决书。

　　该判决书显示，凤城市检察院指控，2012年2月21日，凤城市恒大精密机械制造有限公司（下称“恒大公司”），法定代表人王立波，以采购货物为由，编制虚假的资产负债表、产品购销合同，虚构恒大公司以数量500吨、价值364万元的钢材作为抵押物的事实，同时伪造了抵押物的产品购销合同、抵押物增值税专用发票等材料，通过工商银行聚宝支行，向工商银行丹东分行申请贷款200万元，贷款期限六个月，该笔贷款当年的8月8日已经还清。

　　此后，王礼波又以同样的方式，四次向工行丹东分行聚宝支行申请贷款，贷款金额分别是500万元、500万元、500万元和 480万元。其中，最后一笔贷款于2013年3月11日发放，借款期限六个月，该笔贷款于2013年9月3日还清。

　　检方认定，最后一笔480万元的贷款，是王礼波诈骗凤城市兆雁小额贷款有限责任公司负责人佟大艳的465.6万元赃款，用于偿还这笔贷款。

　　检方认为，邹德力作为这批贷款的第一审核人，在这五笔贷款的贷前审核及发放中，违反了《商业银行法》和贷款通则等相关规定，未严格审查，未查明王礼波使用虚假材料骗取贷款，致使该五笔贷款均被顺利审核并发放，应追究刑事责任。

　　当时工行丹东分行有关领导认为，邹德力不构成犯罪；最终，邹德力并未实质羁押。

　　判决书显示，检方认为邹德力失职主要有两点：一是王礼波提供了虚假的增值税发票骗取贷款，其中第1笔提供的8张增值税专用发票及第2笔贷款提供的9张增值税专用发票，右上角的82位密码完全相同，第3笔贷款提供的12张增值税发票，购买的钢管数量均为100吨，如果邹德力认真核查应该能发现虚假。二是邹德力在恒大公司现场并没有认真核对质押物的数量、重量，只按照企业提供的虚假账目给予认定。

　　王礼波作为该案证人供述，第一笔贷款的质押物是150吨左右的钢管，由于铁管不易保管，后来用镀锌钢管做质押，这批镀锌约150吨，价值110万，后四次在银行贷款都是用这150吨左右的镀锌钢管作质押，没有足质的质押物。

　　工行认定员工已尽职

　　法院同时查明，丹东工行向恒大公司发放的这五笔贷款属于商品融资贷款，在签订商品融资合同的同时，还签署了三方的《商品融资质押监管协议》，工行专门委托中国外运丹东公司对质押物进行监管。

　　中国银行业协会首席法律顾问卜祥瑞在接受21世纪经济报道记者采访时表示，商品融资贷款属于担保贷款，借款人以动产作为质物提供质押担保。由于实践中质押物种类繁杂，而且数量庞大，银行为保证商品融资类贷款质量，规定对于商品融资业务需要聘请专业的第三方监管机构对质押物种类、数量进行核实并监管。本案中，质物的核实责任已委托给第三方，第三方担保品管理公司应当履行合同约定义务。

　　邹德力表示，尽调时他和监管公司一起到现场看的质押物，监管公司做了实地测算。当时监管公司人员对这批质押物进行评估称重，然后根据企业提供的账上记载数量和实物进行确认，账实相符。

　　至于虚假发票问题，卜祥瑞认为，银行贷款根据不同业务种类采取不同的风控措施，审贷重点也有差异。

　　本案所涉及的贷款表面上是商品融资贷款，实际上是综合性担保贷款，银行采取了第三方监管公司审核监管质物、借款方承担无限连带保证责任、财产保险等一系列风控措施，发票在其中的作用是微乎其微的，有无发票对本案贷款风险并无本质影响。

　　在发票核实上，邹德力认为自己做到了尽职。前两笔贷款增值税发票没有进行省国税局官网验旧，原因是银行没有规定和要求。第三笔业务以后，增值税发票均在省国税局官网进行了验证，原因是工商银行总行对商品融资业务风险管理提出了新的要求。

　　邹德力表示，新的政策出台后，他按照要求将查询结果做截图处理扫描至信贷台账，附在贷款卷宗内。由于该查询系统仅能查询开票日期、开票单位、发票号码和发票代码等基本信息，因此客观上无法发现发票具体数量、价款等造假情况。

　　在企业的还款能力及经营状况调查方面，邹德力多次到借款公司实地调查，向企业法定代表人、股东、出纳和工人了解企业生产情况，查看企业的水电税凭证和工资发放情况，调查企业是否有停产和拖欠工资的情况，认真审查了王礼波提供的公司财务报表。根据当时审核情况，恒大公司正常生产经营，符合贷款条件。

　　邹德力向21世纪经济报道记者表示：“我和企业负责人没有任何经济往来，之前甚至都不认识，是我们行宣传小微企业贷款产品，企业自己找来的，我负责接待。贷款完全按照行里要求进行，没有任何优惠条件。”

　　针对此案，工行方面也坚称邹德力做到了尽职，并未违法违规。

　　2016年6月20日，工行丹东分行给凤城法院发了一份名为《关于我行员工涉嫌违法发放贷款一案的情况说明》的函件。工行丹东分行表示：“希望法院能够全面调查核实案件情况、证据，依法认定我行员工无罪。”

　　工行在《情况说明》中表示，对于公安机关、检察机关所列的情况，我行经过十分严格认真详细的内部调查核实，查阅了我行有关规章制度，向有关当事人了解了情况，重审相关贷款的调查，我们认为我行员工按照商业银行法、贷款通则等法律法规以及我行相关工作规定认真履行了审贷第一调查人的职责，没有违反我行贷款审批业务相关规定，更不存在违法发放贷款的问题，不构成犯罪。

　　工行还称，截至目前，我行对同类贷款的审核流程标准、工作要求均是如此，邹德力没有任何玩忽职守违法发放贷款的行为，也未造成任何损失。

　　卜祥瑞认为，邹德力不是发放贷款的决定主体，只是若干经办人之一，他并无决定权，银行贷款普遍采用审贷委员会集体审核决策机制，在业务经办人并不违反国家法律法规的情形下，将银行基层经办员工作为违法发放贷款的主体追究刑事责任，在主体上显然存在不适格问题。

　　“尽职免责”如何界定？

　　除邹德力外，工行丹东分行下辖的凤城支行员工李延宏、孙平也被以同样的罪名追究责任。

　　邹德力经办的这5笔贷款，恒大公司均到期及时还款，未发生一笔欠息、逾期和不良。工行认定其员工做到了尽职尽责，为何其还会被追究刑事责任？

　　工行在前述《情况说明》中给出的理由是这样描述的：此案是源于我行凤城支行为恒大公司办理的另一笔商品融资拟质押的镀锌钢管丢失，监管公司与我行凤城支行一起向凤城市公安局报案追查，凤城市公安局经侦人员侦查中发现恒大公司企业法人王立波伪造公司财务资料造成企业盈利假象，骗取贷款，对丢失的质押物镀锌钢管，监管公司赔偿，银行未造成任何损失。

　　邹德力向21世纪经济报道记者表示：“背后的因素是小贷公司向恒大公司讨要465.6万元过桥借款引发的。因银行新的贷款未批下来，王礼波借的小贷公司480万元贷款（月息3分扣除利息实际借到465.6万元）难以偿还。”

　　据邹德力介绍，2013年11月6日，就恒大公司和小贷公司的借贷纠纷，凤城市人民法院已就同一法律事实作出（2013）凤民初字第03007号民事调解书、（2013）凤执字第01032号执行裁定书，判决恒大公司于2013年11月7日前给付债权人佟大艳480万及利息，王忠瑞（王礼波之子）、李延宏（工行凤城支行员工）承担连带担保责任。

　　恒大公司实际控制人王礼波也因骗取贷款罪和诈骗罪，被判处有期徒刑十六年。

　　佟大艳的亲属向21世纪经济报道记者表示：“当时王礼波个人找我们借钱，我们没借，他的还款能力不符合借款条件。王礼波说他已经在工行申请新一笔贷款了，后来我们问了工行员工李延宏，他说这个钱没问题，能贷下来，我们才借给他钱。”

　　上述人士表示：“王礼波借钱时说得很清楚，就是给工行借新还旧的过桥资金。”

　　不过，李延宏本人和工行均认为违法发放贷款罪不成立。工行丹东分行同样给法院发过一份公函，认为李延宏等人不构成犯罪。

　　工行甚至在上述公函中表示：“目前我行其他信贷人员精神高度紧张，情绪波动严重，甚至不敢不愿再对外审查贷款，即使审查也是久拖不决，严重影响到工作效率。平时工作也是人心惶惶，犹如一把达摩克利斯之剑悬在头顶，不知何时会灾难降临到自己头上，工作人员这些情绪蔓延开来，直接后果就是我行的信贷业务受到严重影响。”

　　佟大艳及其亲属则表示：“被骗了480万，换谁谁不去要？拿我们的钱挽回了工行的损失，工行的员工全程参与还在借条上签字，我觉得一点都不冤屈。”

　　21世纪经济报道记者通过中国法律裁判文书网检索发现，涉及违法发放贷款罪的一审刑事判决文书高达515件，而二审刑事判决文书仅有25件，在一定意义上反映了违法发放贷款罪案件二审存在相当数量的终审未确定的可能。

　　有银行业自律组织也曾就银行员工涉嫌违法发放贷款罪对51家银行业金融机构做过调研，据不完全统计，2012年以来，发生三十多例银行员工被判违法发放贷款罪案例。近半数案件都是因融资出现风险后借款人举报而引发，其目的或是为了干扰或阻碍银行正常的依法清收工作，企图达到逃废债的目的，或是因自身涉嫌犯罪而对银行员工予以打击报复。

　　卜祥瑞认为，要让银行对小微企业真正做到“愿贷、敢贷”，除了将监管和内部追责的“尽职免责”落到实处，还要做好监管规制与司法的衔接，不应过度加重银行员工的责任。

　　卜祥瑞表示：“借款人等构成骗取贷款罪，银行员工并不必然构成违法发放贷款罪。”应该考虑信贷人员是否存在主观罪过，客观上是否实施了违法发放贷款行为。如果信贷员只因没有严格履行贷前调查职责或因工作轻微失误，而导致贷款通过审查审批程序的情况，不能简单化追究信贷人员违法放贷刑事责任。

　　记者观察：如何让银行基层员工，对小微企业真正“愿贷、敢贷”？

　　要解决小微企业融资难、融资贵的问题，关键是让银行对小微企业“敢贷、愿贷”。尽管监管部门已经出台了“尽职免责”的措施，但是“违法发放贷款罪”等存在争议的司法刑事追责制度，无疑是悬在银行员工头上的达摩克利斯之剑。

　　工商银行丹东分行小企业贷款中心的一名基层信贷员邹德力的遭遇就很典型。他给一家小微企业贷款五笔，每笔不超过500万元，这些贷款在六年前就已全部还清，没有逾期和欠息，也未给银行造成任何不良和损失。但因小微企业主“倒贷”过程中，借了小贷公司的过桥贷款无法偿还，被以诈骗罪追责，邹德力等多名银行员工也牵涉其中，被以违法发放贷款罪追究刑事责任。

　　众所周知，小微企业普遍存在经营管理不规范、财务数据失真、缺乏抵质押物等问题。为了获得银行的信贷融资，编造虚假报表、抵质押物估值虚高等行为不在少数，银行识别难度加大。另一方面，在中央及金融监管部门要求加大对小微企业融资支持的背景下，极少数银行及员工对这样的违规行为“睁只眼、闭只眼”，变相默许了。

　　首先，落实“尽职免责”，特别是对“尽职”的判断标准应该尽快明确。

　　正如一位股份制银行支行长所说的：“不良贷款是终身追责的，未发生不良是否就一定不追责？如果发生了不良，银行员工做到什么程度可以免责？我希望有一个可操作的、清楚的标准，让我们真正敢放开手脚去做业务。”

　　更重要的是，“尽职免责”需要做好衔接，特别是与现有的法律和司法机关的法规的衔接。以邹德力的案件为例，银行内部自查和监管检查均认为其并未违反相关规定和银行操作流程，而司法机关认定其存在犯罪行为。

　　“尽职免责”是金融监管部门出台的政策，尽职后免去的是银行内部的责任追究以及监管的处罚，而司法才是终局性的裁定。如果法律特别是刑法的追责标准严于监管要求，这一监管要求在司法机关面前等同于无效。

　　其次，警惕刑事追责下的债务人恶意逃废债或向银行转嫁风险。

　　之所以造成银行认定合规、监管不处罚，而公检法却认定构成犯罪的状况，或许是因为刑法中关于违法放贷罪的认定标准较低。根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》违法发放贷款数额在100万元以上或造成直接经济损失数额在20万元以上的，应予立案追诉。

　　这一标准已落后于当下的经济发展水平，应适当修订刑法和相关法律适用标准。监管部门关于普惠型小微企业的贷款，单笔在500万以下，且个人消费贷款、信用卡透支也可高达30万。过低的立案追诉标准，可能造成刑事程序启动的随意性，给借款人、担保人或其他民间债权人向银行打击报复及恶意逃废债留下空间。

　　此外，银行应该规范自身的押品管理，改进与第三方合作的业务模式。

　　押品本质是缓释风险的重要手段，真实、足额的押品可以有效降低贷款的损失率，提高不良处置的回收率。无论是此前的“钢贸”骗贷风波、青岛港贸易融资骗贷案，还是近年来的“虚假黄金”质押骗贷案等，押品的管理都是重大的风险隐患。

　　邹德力一案中，争议的一个焦点也是质押物是否足值的问题。银行及其员工均认为，已委托了专业的第三方机构进行监管，抵质押物的真实性、质量、数量、规格等应由第三方负责核查，银行便可以高枕无忧。

　　抵质押物的管理、估值，特别是以动产质押发放贷款的业务中，质物种类多、数量大，银行保管储存起来不方便，委托专业的第三方机构是很好的途径。不过，银行才是动产质押的权利人，不应过度依赖第三方，对质物应形成自己完善的评估、判断和管理体系。且在和第三方的合作中，也应建立相应的准入制度，明确双方各自的权利义务关系。