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国内外专家学者热议PPP法治建设
来源:中国财经报 | 作者:张雨馨 | 发布时间: 2021-04-28 | 927 次浏览 | 分享到:
     联合国贸法会PPP立法是推动社会资本参与全球基础设施和公共服务治理和供给，推动全球PPP市场进入高标准高质量发展新阶段的一件里程碑式大事，其影响深远而巨大。

     日前，中央财经大学中国PPP治理研究院与联合国国际贸易法委员会、香港特别行政区政府律政司和香港亚洲国际法律研究院共同举办2021年PPP良好实践国际研讨会。

     此次会议旨在将联合国国际贸易法委员会作为知识中心、中国大陆作为全球最大的PPP实践场所和香港作为国际金融与法律服务中心的优势结合起来，促进联合国国际贸易法委员会《政府和社会资本合作立法指南》（以下简称《立法指南》）和《政府和社会资本合作示范立法条文》（以下简称《示范法条文》)以及PPP良好实践的传播与共享，推动政府和社会资本合作的依法治理，深化对政府和社会资本合作内在逻辑的理解。

     与会者表示，希望以联合国贸法会立法为契机，推动我国PPP实现高标准制度建设和高质量实践。

国际标准形成推动PPP市场进入高质量发展阶段

     据了解，2019年7月联合国国际贸易法委员会第52届年会通过了《立法指南》和《示范法条文》。联合国法律文件的通过，标志着PPP立法新的国际标准的形成。

     《立法指南》和《示范法条文》基于对世界范围内的PPP立法的客观调查和深入研究，在求同存异、取精用宏的指导思想下，对世界各国的PPP立法进行了客观、深入的总结，兼顾了PPP发展的共同规律和各国、各法系法律文化的差异性，兼顾了现有的成熟经验和未来的可能趋势，凝聚了PPP发展的国际共识。联合国贸法会第52届会议决议指出，“建议各国在修改和通过本国PPP相关立法时对联合国贸法会的示范立法和立法指南予以适当考虑”。

     联合国国际贸易法委员会秘书长兼联合国法律事务厅国际贸易法司司长安娜在研讨会上表示，全球后疫情时代的PPP模式在弥补世界经济缺口方面具有重要意义，这一模式通过风险分担、利益分配等激励机制，帮助各国将政府公共服务与自身已有的资源优势相结合，对经济社会发展产生积极促进作用。她说：“PPP是非常重要的工具，能够填补基础设施缺口，世界各地都有这样的需求。同时，PPP能推动实现联合国可持续发展目标，尤其是在加强基础设施韧性方面。PPP还可助力实现可持续性工业化，推动创新。”

     财政部PPP中心主任焦小平表示，联合国贸法会PPP立法是推动社会资本参与全球基础设施和公共服务治理和供给，推动全球PPP市场进入高标准高质量发展新阶段的一件里程碑式大事，其影响深远而巨大。

     焦小平说，PPP模式不仅仅是一种解决政府资金不足的融资方式，更多是一种政府、市场、社会三方治理模式的创新。其通过采用市场竞争、专业合作和透明公开等方式，统筹利用更广泛的资源，增加公共服务供给，提高公共服务供给质量，满足人民群众不断提高的美好生活愿望。

     “联合国贸法会将私人融资基础设施立法上升为PPP立法，是一种发展理念的提升、发展机制的创新、发展路径的丰富。我相信，联合国贸法会PPP立法，不仅会直接促进基础设施和公共服务事业的发展，而且会推动发展中国家经济社会发展法治化、市场化和可持续化转型。”焦小平说。

     亚洲国际法律研究院主席梁定邦认为PPP对于未来大湾区的发展至关重要。他表示，通过来自公共政策和法律领域的专家对PPP模式和相关问题的探讨可以看出，PPP模式是一种良好的资金使用模式，《立法指南》和《示范法条文》确立了非常重要的国际标准。

     此次会议的主要推动者之一，中央财经大学中国PPP治理研究院院长曹富国介绍，联合国长期致力于PPP法律改革且已确立新的国际标准。同时，包括中国、俄罗斯、越南、泰国在内的“一带一路”沿线国家致力于PPP最佳实践与法治化建设，已取得良好的成效。联合国PPP立法在促进PPP全生命周期管理、国家治理转型等许多方面都取得了重要的立法成果。他说，联合国国际贸易法委员会颁布的上述两个文件，标志着物有所值评价不仅是一种高质量发展理念，还是一种评估方式和管理工具，也是一项现代PPP法形成的标志性制度；PPP模式是积极的财政政策的体现，对其合理利用和规范发展会促进经济社会和环境的全面高质量发展，但同时也要做好控风险工作。

     “可以期待，随着联合国PPP法律国际标准的形成，全球将迎来一个PPP法律政策和良好实践高质量发展的新时代。”曹富国说。

我国PPP改革实践获得国际社会认可

     2014年以来，政府和社会资本合作在中国迅猛发展，在减轻政府财政负担、改善公共产品供应、提高公共治理绩效和促进供给侧改革方面发挥着愈益重要的作用。截至2021年2月，中国共实施PPP项目10033个，总投资15.5万亿元人民币。

     商务部条法司二级巡视员叶军表示，中国将推广政府和社会资本合作模式作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措。目前，这一模式已广泛应用在交通运输、能源水利、生态环境、医疗卫生等公共服务领域。截至今年2月末，PPP项目已涵盖19个行业领域。PPP模式在稳增长、促改革、调结构、惠民生、控风险等方面发挥了积极作用。

     PPP模式通过引入放宽准入、打破垄断、鼓励竞争，全生命周期管理、投资建设运营一体化、按产出绩效付费、全过程透明公开等机制，推动了行政体制、财政体制和投融资体制等改革，发挥了市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥了政府作用，把“放管服”改革落到了实处。

     同时，PPP模式强化运营服务，加快补齐基础设施和公共服务短板。北京、天津、武汉、深圳等大城市利用PPP模式，支持重点轨道交通建设项目，提高了项目运行服务质量、创新了财政补贴机制、提高了政府资源使用效率。

     自2014年推动新一轮PPP改革以来，我国已发展成为全球最大的区域PPP市场。据统计，目前我国污染防治与绿色低碳项目有5828个、投资额达5.6万亿元，占比58.1%；“两新一重”项目有8537个、投资额达13.4万亿元，占比58.2%；脱贫攻坚和乡村振兴项目有1619个、投资额达1.2万亿元；我国832个脱贫县中有528个探索应用PPP模式支持脱贫攻坚和乡村振兴。

     事实上，我国PPP改革实践获得了国际社会的认可。世界银行《PPP采购报告》显示，在全球135个国家中，中国PPP制度和实践处于全球中上水平；在GIH《基础设施国别指南2020》多项基础设施指标评估中，中国排名靠前；2020年《金砖国家基础设施投资数字平台技术报告》和G20《财政风险与PPP》等报告纳入中国PPP制度建设、财承管理、信息平台等成果。

     不过，我国的PPP发展仍有许多方面需要进一步改进。曹富国认为，一是仍然缺乏一部高层级的PPP法律，可为PPP项目提供更强有力的法律基础设施。二是高质量的VFM评估和财政可行性研究仍然缺乏基本数据和足够的信息。同时，金融部门应发挥更积极的作用，为PPP项目提供第三方的市场纪律约束。

推动全球PPP市场标准融合和统一市场建设

     据了解，为控制风险、增加透明度和加强绩效管理，中国政府正在起草和实施一系列新的政策和法规，以实现政府和社会资本合作的标准化和可持续发展。

     谈及联合国贸法会发布的《立法指南》及《示范法条文》对我国的影响，焦小平认为上述两份文件内容完整丰富、实践性强，不仅可以帮助各经济体解决当前存在的规则供给不足、质量不高、体系不完整等能力建设问题，而且会推动全球PPP市场标准融合和统一市场建设，极大地促进全球投资和贸易发展。

     “联合国PPP立法第一次全球推广应用会在中国召开，将会为我国出台一部高质量、高标准的《PPP条例》提供更宽的视野、更全面的知识和更多可选择的路径。”焦小平说。

     焦小平认为，中国PPP改革是我国新时期全面深化改革的一部分。贯彻新发展理念、推进供给侧结构性改革、实现高质量发展是其核心要义，建立一个规范、透明、高效的全国统一市场是其目标。中国PPP市场是开放的，欢迎其他经济体和国际投资人参与分享我国改革发展机遇；中国企业也希望以联合国贸法会PPP立法为机遇，积极参与全球PPP市场，提供更多高品质的基础设施和公共服务，为构建人类命运共同体作出更大贡献。

     叶军也表示，有关部门“将继续积极参与全球治理，加强与联合国贸法会等国际组织的交流，不断加快推进公共法律服务体系建设，为国内外企业打造良好的市场化、法治化、国际化营商环境，为‘一带一路’建设发展提供更加充分的法律制度保障。

     焦小平就进一步推广应用联合国PPP立法标准提出三点建议：

     一是加强PPP立法新理念的宣传，加快市场化、法治化、国际化营商环境建设，丰富可持续高质量发展新路径。

     二是加快PPP立法在各国应用，加强全球PPP市场合作网络建设，调动更广泛的资源支持培训和交流工作，特别是要提高市场社会机构的参与度，全面提升政府机构能力。他说，我国已与联合国亚洲及太平洋经济社会委员会开展了三次亚太基础设施融资和PPP网络专项培训，40个成员国家参加培训，执行效果很好。中国愿继续在联合国框架下加强与其他国家在PPP制度和实践方面的培训交流合作。

     三是建议把PPP国际合作内容纳入全球或区域性投资贸易合作机制，加强各经济体统筹协同发展能力，加快全球基础设施和公共服务发展进程

     与会专家也表示，希望通过培训交流和良好实践分享等方式，加快全球PPP市场各经济体能力建设，促进市场开放，便利贸易投资，为全球经济社会发展，特别是发展中国家的转型发展增添新的活力和动力。