财政部数据显示，今年地方政府新增债券限额拟为44700亿元，比上一年下降2600亿元。虽然规模低于去年，但是却远高于2019年的30800亿元，对此，有分析人士认为，“去年发行规模走高主要系发行了抗疫特别国债”。而在城投债方面，2021年3月份城投债发行规模6036.84亿元，一季度城投债发行规模同比大幅增长34%，但净融资规模却同比减少37%。
地方政府新增债券中，今年新增专项债券规模为36500亿元。《中国经营报》记者注意到，无论是东部省份，还是西部地区，均有城投公司发行县城新型城镇化建设专项企业债券。值得注意的是，发行专项债的城投公司评级大多刚调整至AA级，且一些城投公司尚未发行过城投债。对于为什么选择发行专项债，成都市兴蒲投资有限公司（以下简称“兴蒲投资”）融资部负责人在接受记者采访时说，“一方面，专项债的发行不需要严格依据主体信用评级；另一方面，发行专项债可以补充公司资金运营。”
侧重风险把控
梳理专项债的发展经历，可追溯至2015年，发改委结合实体经济需求，出台了一系列创新债券品种。包括城市停车场建设专项债券、城市地下综合管廊建设专项债券、PPP项目专项债券等十项符合城投需要的专项债券。“但是，由于城投缺乏有现金流支持的项目，专项债发行一直处于低迷状态。”一位业内人士告诉记者。
此后，2019年6月，中办、国办印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》规定了专项债的发行对象，“市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位”。对此，中泰证券一份研报中提到，“能够承接专项债的主体，本身的存量隐性债务压力较为可控，必要在建项目的后续融资，并不会因为前期融资涉及隐性债务而完全无法继续。金融机构为专项债项目提供的合规融资，也不会被认定为新增隐性债务。”
除了风险较为可控之外，专项债的发行用途也在逐步明确。2020年8月，发改委印发了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》（以下简称“指引”），更加明确专项债的使用范围。记者查阅指引看到，“县城新型城镇化建设专项企业债券是由市场化运营的公司法人主体发行、募集资金主要用于县城（含县级市城区）建设项目的企业债券。专项企业债券募投项目应为市场化自主经营的项目，且可产生稳定持续的经营性现金流。”
记者注意到，今年以来，兴蒲投资、浙江省龙港市国有资本运营有限公司（以下简称“龙港国资”）等多家城投公司便瞄准上述政策发行专项债。
对于此次发行专项债及资金用途，兴蒲投资融资部负责人告诉《中国经营报》记者，“此次发债是政府推动下发行的，此前公司的主要融资渠道是银行借款，此次发债资金有部分用于还本付息。”对于公司尚未发行城投债的原因，对方称，“一方面是自身的公共预算未达到标准，另一方面公司主体信用评级刚达到AA级，未来将谋划发行城投债及通过发行基金来拓宽融资渠道。”
不过，财政部数据显示，截至去年末，专项债债务余额为12.9万亿元，而2020年地方政府性基金收入为9万亿元，专项债债务率达到143%，突破100%。与此同时，专项债在申报发行、信息披露等方面存在问题。
对此，2021年1月14日，财政部印发《地方政府债券信息公开平台管理办法》。办法提出，地方财政部门应当按照公开办法等制度规定，在公开平台相应栏目及时公开地方政府债务限额、余额，地方政府债券发行、项目、还本付息、重大事项、存续期管理，以及经济社会发展指标、财政状况等相关信息。
解决行业痛点
Wind数据显示，从评级角度来看，2020年承接专项债项目的城投企业外部评级中等，有297家主体信用评级为AA，142家主体信用评级为AA+，74家主体信用评级为AAA，39家主体信用评级为AA-，1家主体信用评级为A+。其中，AA级城投公司占据主要比例。
对于发行城投债的城投公司来说，自身的主体信用评级高低尤为关键。“发改委要求，区县级主体评级为AA级及以下的企业债必须设定第三方增信，债项级别必须达到AA+级及以上。不过，发行专项债可以突破发改委这一条件限制的可能，即AA级区县级平台可以无增信发行，对AA级区县级融资平台构成利好。”一位业内人士在接受记者采访时表示。
采访中，兴蒲投资方面亦告诉记者，“由于评级因素，公司至今尚未发行城投债。”而龙港国资，也是刚于2021年4月1日发行了“21龙港债01”首只债券，发行规模10亿元。
一位业内人士告诉记者，除了评级不受限制外，专项债募集资金还可以用于自身经营补充。指引显示，支持县城特别是县城新型城镇化建设示范地区内主体信用评级优良的企业，可以以自身信用发行本专项企业债券，并且指引明确表示，在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。
但是，此类专项债也对城投公司未来经营提出明确要求。根据指引，县城新型城镇化建设专项企业债需由市场化运营的公司法人主体发行，募集资金用于符合《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）、市场化自主经营、具有稳定持续经营性现金流的单体项目或综合性项目。指引还指出，本专项企业债券以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源。
中银香港金融研究院经济学家丁孟认为，“从本质区别来看，专项债的发行主体是地方政府，以财政收入作为担保，风险小而收益低；而城投债的发行主体是地方融资平台，本质上属于企业债，以地方政府信用做背书，属于隐形债务范畴。同时，从两者发债性质不同来看，政府专项债也是地方政府债券的一种。按照资金用途和偿债进行分类，可以分为一般债券和专项债券。一般债券主要是地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，专项债券是为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券；与政府地方政府债券不同的是，城投债又称‘准市政债’，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债、公司债或者中期票据，主营业务多为地方基础设施建设或公益性项目。一般来说，城投债风险高于地方债及其专项债，但是收益率也普遍较高。”
