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引导民间资本投资“新基建”
来源:21世纪经济报道 | 作者:王东京 | 发布时间: 2020-04-14 | 979 次浏览 | 分享到:
　　开篇先提一个问题：为何传统基础设施通常是由政府投资而民间资本很少涉足？读者也许会答：政府的职责是提供公共品，而基础设施属公共品，所以要由政府投资。说实话，我不同意这种解释。我的回答是，因为基础设施投资具有“外部性”，而社会收益又难以内化为企业收益，民间资本当然不会投资基础设施。


　　早在100年前，经济学家就开始研究“外部性”问题。1920年，庇古在《福利经济学》中指出，当投资存在负外部性时，私人成本与社会成本分离会令市场失灵，而要内化社会成本，政府就应对投资者征税（“庇古税”）。可科斯却不认同庇古的观点。他在1960年发表的《论社会成本问题》中说：只要交易成本为零，产权界定清晰，市场会自动内化社会成本，无需政府征税。


　　遗憾的是，庇古与科斯关注的都只是“负外部性”。事实上，投资除了有“负外部性”，同时也存在“正外部性”，正外部性会导致投资者私人收益与社会收益分离。当存在这种正外部性时，市场能否将社会收益内化为投资者收益呢？我写这篇文章，试图对这个问题作分析。


　　正外部性不同于负外部性。区别在于：负外部性可能引发社会冲突，正外部性不会引发社会冲突。比如某企业拟在某地建化工厂，由于工厂排污有负外部性，居民有可能抵制建厂；而若该企业不是建化工厂，而是投资修路，修路不仅方便周边居民出行，同时还能带动土地升值，有正外部性，这样居民自然不反对修路。以往经济学家对正外部性关注不多，原因即在于此。


　　不过我要指出的是，正外部性虽不会引发社会冲突，但并不是没有后果，民间资本不投资基础设施就是后果之一。出现这种结果，就是因为基础设施投资有正外部性，而社会收益不能内化为投资者收益所致。前面我不同意基础设施是公共品的解释，说来理由简单，经济学讲得清楚，公共品是指消费“不排他”的物品，而基础设施使用大多具有排他性，怎可能是公共品呢？


　　有事实可以佐证。两年前我到西南地区调研，有位县委书记告诉我，他们县盛产竹笋，市场对竹笋也有需求，可大山里不通公路，竹笋运不出来，农民有钱赚不着。我问政府为何不帮助修路？他说县财政缺钱；我问为何不招商？他说山区投资修路收益低，民营企业不愿投资。


　　是的，投资修路的社会收益虽然高，可偏远山区地广人稀，投资的私人收益却不高。由此看，要鼓励民间资本投资修路，就得设法将社会收益内化为投资者收益，而且要让投资修路的收益不低于社会投资的平均收益。问题是怎样才能将社会收益内化呢？经济学传统观点说，市场对此无能为力，需由政府给投资者补贴。


　　不可否认，政府补贴确实是可取的办法，但我认为并不是唯一的办法，甚至不是最佳的办法。改革开放40多年，国内各地皆有大量通过市场内化社会收益的试验。下面是几个不同类型的案例，我来作个简要介绍。


　　案例一：2005年初，湖南双峰县委、县政府决定在老县城外围扩建新城区。可当时县政府财力不足，无力投资基础设施，于是拟引进省内民营企业大汉集团投资。大汉集团也表示愿意参与县城基础设施建设，但希望政府给予新城区部分土地的开发经营授权。经协商双方达成一致后，结果仅用三年就完成了新城区的扩建。


　　案例二：六盘水娘娘山普古乡，过去是典型的穷山僻壤，而今天公路四通八达，基础设施一应俱全，农业旅游年收入达到4亿元。何以有此变化？原来，当地一家民营企业与农民联合成立了普古银湖专业合作社，企业用一亿元投资基础设施，而农民用土地入股，共同将娘娘山打造成了远近闻名的农业旅游产业园。


　　案例三：此乃经济学的一个经典案例，养蜂人与果园主相邻而居，蜜蜂可为果树授粉；果树可供蜜蜂采蜜，于是养蜂人与果园主皆能享受对方提供的社会收益，故两人可以互不收费。难题在于，当养蜂人与果园主提供的社会收益不对等怎么办？庇古的建议是政府给受益少的一方补贴。可大量事实表明，在竞争机制约束下，市场会让受益多的一方给受益少的一方付费。


　　读者也许要问，社会收益内化为何会有三种方式？我的解释，是正外部性投资面对的约束不同。案例一由于社会收益的受益人不确定，投资者若没有政府的经营授权，社会收益将无法内化；案例二不同于案例一，由于社会收益有确定的受益人，投资者可与受益人合作，通过“按股分红”内化社会收益；而案例三又不同于案例二，由于投资者互为受益人，社会收益可相互内化。


　　上面讨论的是“老基建”。其实，“老基建”的部分投资原理也适合“新基建”。为应对疫情给经济带来的冲击，中央提出提速“新基建”。时下有一种观点，认为提速“新基建”主要得靠政府投资。我不同意此看法。政府财政是公共财政，要重点投资公共品。而“新基建”项目并非都是公共品，政府可以支持，但不宜作为投资主体。


　　对政府来说，要引导民间资本投资“新基建”，当务之急是要做好将社会收益内化为企业收益的制度安排。总体思路是：当社会收益没有确定受益人时，政府应通过经营授权内化社会收益；而当社会收益有确定受益人时，政府应推动投资者与受益人股份合作，并严格保护产权，营造公平合作的投资环境。