今年以来证监会调查案件51起，占新增案件近60%，内幕交易已成为其稽查执法重点任务。

　　据记者了解，由证监会牵头，监察部、公安部、国资委等多部门已开始着手调研内幕交易综合防控体系建设。

　　多部门联合行动

　　一场自上而下的证券市场监管正在证券公司、上市公司等各个方面开展。

　　证监会统计数据显示，2010年上半年，证监会共受理案件121起，新增案件117起，其中涉及内幕交易59起，涉及市场操纵14起。做出行政处罚决定21份，涉及16家机构、133名个人。移送公安部案件18起，收缴罚没款3233万元，跨境执法协作44起。其中，仅在7月和8月新立案就有15起。其打击的力度可谓史无前例。

　　2010年8月，深交所发文对所管辖上市公司进行警示，严厉打击内幕交易。

　　2010年8月31日，上交所对外公布，通过加强上市公司董事、监事、高管培训的方式，将打击内幕交易的阵地进一步前移。

　　“内幕交易已经上升为市场监管的主要矛盾。”证监会主席尚福林在2010年6月举行的陆家嘴论坛上如是说。

　　证监会一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者，目前，我国证券市场内幕交易案多发，其背景是中国股市正在逐步进入全流通时代，这种现象具有阶段性。

　　同时，随着市场的发展进入全流通时代以后，证券市场的内幕交易行为呈现新的变化。以往，是以庄家控制的“老庄股”为主，而现在则是以短线操纵案为主。

　　近期内发生的内幕交易案，具有以下四个特点：一是利用上市公司并购重组信息进行内幕交易的案件，这成为主要类型；二是内幕信息知情人范围呈扩大趋势；三是内幕交易手段日趋隐蔽和复杂；四是内幕知情人通过自己控制的关联账户或将内幕信息泄露给亲友交易，这成为内幕交易的主要形式。

内幕交易行为新的形式和特点，使得内幕交易案件的调查取证和认定处罚难度也在加大。

　　针对此问题，证监会的相关负责人对媒体表示，防范、打击内幕交易是证监会下半年监管执法工作重点之一，证监会联合监察部、公安部、法制办、国资委等多部门研究的内幕交易综合防控体系建设也正一步步转为具体的措施和行动。

　　推进内幕信息知情人登记制度

　　长期从事证券市场维权的张远忠律师认为，随着证券市场的发展变化，内幕交易的作案手段也在发生变化，内幕知情人范围扩大、交易手段日趋隐蔽复杂。这要求监管部门的执法必须持续有效，同时需要进一步完善法律体系建设，加强惩治力度。

　　其中，如何确定内幕交易人的主体问题，就在实际执法那很确定。

　　《证券法》第74条采用列举方式，界定了内幕交易人，包括发行人的董事、监事、高级管理人员；持有公司5%以上股份的股东及其董事、监事、高级管理人员，公司的实际控制人及其董事、监事、高级管理人员等七类。

　　但是，随着证券市场的发展变化，内幕人员不仅仅限于上述主体。比如目前，一些国有上市公司大股东对公司的经营情况较为熟悉，具有天然的信息优势，其相关并购、重组等活动均需国资委审批，因此内幕信息知情人范围很广，极容易发生内幕交易违法行为。

　　6月29日，全国首起国家机关人员涉足内幕交易被刑事起诉的案件在江苏南通市中级法院进行了公开审理。南京原经委主任刘宝春于2009年2月至4月间，代表南京市经委参与重组江苏高淳陶瓷(47.01,1.34,2.93%)股份有限公司，其间，他将未公开的证券信息告知其妻陈巧玲，并先后多次买入高淳陶瓷股票，抛出后非法获利人民币近750万元。

　　“此类案件涉及政府和国企高管，查处时需要联合国资委、纪委和司法机关，如何协调联动是个问题。”张远忠表示。

　　对此，一位接近监管部门人士表示，证监会正积极与国资委、中纪委、监察部等有关部门沟通，推进内幕信息知情人登记制度的正式建立。

　　所谓内幕信息知情人登记制度是指：如实、完整记录内幕信息在公开前的报告、传递、编制、审核、披露等各环节所有内幕信息知情人名单，以及知情人知悉内幕信息的内容和时间等相关档案，供公司自查和监管机构查询。

　今年初，中国证监会主席尚福林曾明确提出，要修订《上市公司治理准则》，推行内幕信息知情人登记制度。

　　据记者了解，各地证监局正在上市公司层面先行摸索建立内幕信息知情人登记制度，为正式实施该制度积累经验。

　　被寄予厚望的 “内幕信息知情人登记制度”，能否有效打击证券业内幕交易？

　　张远忠认为，建立内幕信息知情人登记制度虽然有利于监管机构从内部打击内幕交易，规范上市公司信息披露。但目前没有对内幕交易构成、内幕交易主体范围、内幕交易消息知悉等诸多方面做出更为细致的司法解释和更具操作性的解释条文。

　　张远忠认为，这导致了相关部门在办理证券类犯罪案件中尤其是多部门联合办案时，时常会出现对相关法律理解上的争议，妨碍办案过程顺利推进。同时也使得“内幕信息知情人登记制度”很难发挥应有的作用。

　　“我建议应该尽快出台司法解释，内幕交易构成、内幕交易主体范围等关键性问题做出明确规定。”张远忠说。

　　亟待建立民事索赔机制

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为，当前内幕交易案件多发，其重要的原因之一就是，中国内幕交易的违法成本太低。

　　“我认为，目前内幕交易违法案件多发，主要是我国内幕交易的违法成本太低造成的，除了加大刑事处罚的力度外，更为重要的是民事赔偿追诉制度。”刘俊海说。

　　在行政处罚方面，虽然《证券法》规定对对内幕交易等违法违规行可处以“没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。但在实际执法中，除了没收违法所得之外，在罚款往往就是按一倍来执行，从而使得对内幕交易等违法违规行为的查处力度打了折扣。

　　刘俊海认为，在刑事处罚方面，我国对内幕交易犯罪的打击力度也弱于外国。

　　以美国法律为例，其规定，内幕交易者不管有没有非法所得，最高将被处以250万美元的罚款，而且情节严重者还要面临最高要监禁25年的处罚。但是，中国的刑法规定，只有在内幕交易者非法获利的情况下，才会没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。情节严重者还要面临的最高刑罚为有期徒刑10年。

　　刘俊海认为，民事赔偿诉讼，在打击证券违法行为方面，具有不可替代的重要作用。现在行政处罚，相对于违法所得处罚太低；刑事处罚，举证困难程序漫长；但民事赔偿，却是最直接最有力的打击内幕交易的方式，不但挽回了投资者的损失，还加大了违法者的成本。

　　30年前的美国证券市场内幕交易十分猖獗。美国通过立法建立了民事赔偿追诉制度，使得内幕交易违法者面临巨额的索赔诉讼。此后内幕交易得到有效的遏制。而中国在民事偿追诉制度方面，法律、制度建设依然很落后。

　　虽然《证券法》第76条规定，内幕交易行为给投资者造成损失的，行为人应当依法承担赔偿责任。但是，此规定只是原则性规定。对于如何界定内幕交易和投资者遭受损失之间的因果关系，对内幕交易如何构成，内幕交易主体范围，如何确定实际损失数额是多少，这些细节问题都没有做出规定。

　　张远忠建议，针对内幕交易，最高人民法院应该尽快就内幕交易问题出台具体的司法解释。虽然，最高人民法院规定的民事立案案由中包括内幕交易，但由于没有司法解释，此类案件的立法难度很大。无法进入司法程序，自然也难对内幕交易实施法律制裁。

　　除此之外，张远忠还认为，要解决内幕交易问题，单凭监管部门的执法不行的，要充分鼓励内部人举报，同时也提倡外部人举报。“在美国有一套对举报人的保护鼓励制度，而在中国，举报人不但难以得到鼓励，反而可能遭到各种打击。要改变这种现状，起码要确保举报人的安全。”张远忠说。